主办单位:上海市法学会竞争法研究会
上海交通大学竞争法律与政策研究中心
王先林教授接受新华社财经国家周刊专访
发表时间:2021-11-01 阅读次数:2235次

 

        近日,新华社《财经国家周刊》就《反垄断法》修订与平台经济领域反垄断等问题专访中心主任王先林教授。以下是访谈原文:

 

  

 

   文 |《财经国家周刊》记者 敖祥菲

(原文链接:https://mp.weixin.qq.com/s/fdkfoWa16drNnr-JWLAyeg)

 

 

10月19日,反垄断法修正草案首次提请全国人大常委会会议审议。市场监管总局局长张工受国务院委托向会议作反垄断法修正草案说明时指出,我国反垄断法自2008年施行以来,对于保护公平竞争、提高经济运行效率、维护消费者利益和社会公共利益、促进高质量发展等发挥了十分重要的作用。

 

以网络平台经济领域为例,从2020年下半年以来国家加大了反垄断监管执法力度,打出一系列“组合拳”,取得强化平台经济反垄断监管一系列重大成果,充分体现了国家公平公正持续强化平台经济反垄断监管、规范平台经济领域竞争秩序的态度和决心

规则已明确,底线已划清,接下来,在顶层设计层面以及执行层面,国家的平台经济反垄断工作还会面临哪些挑战?应从哪些方面进一步完善、优化和提升?
 
《财经国家周刊》就相关问题采访了上海交通大学特聘教授、竞争法律与政策研究中心主任,国务院反垄断委员会专家咨询组成员王先林,现将他的主要观点摘编如下。

 

平台经济反垄断执法走向成熟

 

近一年来,国家在平台经济领域持续反垄断监管的举措,既反映出我国目前强化反垄断和防止资本无序扩张的重点聚焦于互联网特别是平台经济领域,并且监管力度明显加强,也体现出我国当前反垄断执法的一些明显特点:
 
一是执法的精准化和专业化。反垄断执法要避免不监管、松监管与过度监管、过严监管的两个极端,目前的反垄断执法在做到全方位、常态化的同时,将平台经济领域表现比较充分、危害性日益突出的“二选一”行为作为执法的重点,并且进行了非常深入的调查和充分的分析论证,反垄断执法的精准化和专业化得到了充分体现。
 
二是把握维护竞争与促进创新的平衡。近期针对巨型网络平台企业“二选一”等严重破坏市场竞争秩序、损害消费者利益的垄断行为进行严格执法,不但不会抑制创新,而且在维护市场公平竞争秩序、中小企业的公平竞争环境和消费者的合法权益的同时,也促使平台企业从注重争夺有限的商家资源、削弱平台经济的创新发展动力向注重技术进步和商业模式创新转变,从而维护和促进了创新。
 
三是注重硬性执法和柔性指导的兼顾。在对两大平台垄断行为的查处中,在依法责令停止违法行为和进行罚款的同时,也都发出了行政指导书,予以行政指导,这有利于相关企业今后的合规经营,也有利于对其他企业的反垄断合规进行指导和示范。这些特点也表明,我国的反垄断执法日益走向成熟。

 


规制垄断是高质量发展的内在要求

 

2021年8月30日,中央全面深化改革委员会第二十一次会议审议通过了《关于强化反垄断深入推进公平竞争政策实施的意见》,这为未来我国反垄断指明了发展方向,也决定了走向。
 

无论是传统行业还是新兴的互联网及其平台经济领域都有可能形成垄断,因而都需要通过制定和实施反垄断法予以规制。

 

近些年在国内外,无论是在同一平台的内部竞争中还是在平台之间的外部竞争,都产生过如同其他领域那样的垄断问题,较为典型的垄断行为主要有数字化的卡特尔、数据滥用行为、掠夺性定价行为、拒绝交易行为、限定交易行为、搭售行为、自我优待行为和扼杀型并购行为等。
 
从产业特点来看,平台经济具有交叉网络效应和跨界影响的杠杆效应,并且产业成熟的周期在不断缩短,如果不加干预地放任其无序发展,“强者愈强,弱者愈弱”的局面将会更加突出。
 
实际上,一些平台企业凭借技术和资本的巨大优势,经营规模迅速扩张,业务领域快速扩大,形成了更强的用户黏性,损害消费者利益的情况也时有发生,中小微企业的生存空间被大大压缩。
 

特别是一些巨型平台企业先通过引入资本进行大量补贴把同行竞争者赶出市场,在垄断市场后再进行涨价。平台企业往往规模庞大,实力雄厚,关系国计民生,不少平台企业还涉及金融业务,牵涉千家万户,一旦形成“大而不能倒”的情况就会酝酿系统性风险,并会将风险转移至银行。

 
此外,一些超级平台企业在经营中还可能存在诸如侵犯消费者隐私、危害国家安全等社会乃至政治层面的问题。
 
在这样的背景下,强化反垄断特别是加强互联网平台领域的反垄断执法都有着多方面的意义,可以说是完善社会主义市场经济体制和推动我国高质量发展的内在要求。
 

社会主义市场经济越发展,就越需要强化反垄断,更好发挥政府“有形之手”的作用,推进高标准市场体系建设,维护公平竞争的市场秩序,保障市场机制有效运行,使“无形之手”能够高效配置资源,激发市场主体不断创新,市场活力充分迸发,推动构建新发展格局,实现高质量发展,促进共同富裕。

 

平台经济反垄断比传统领域更具挑战

 

伴随互联网经济发展到比较高级的阶段而形成一种新型经济形态,平台经济具有一些不同于传统经济的特点,如网络效应、赢者通吃、多边市场、大数据匹配效应、动态创新性、跨市场性等,从经济学原理出发,其中,网络效应和跨界竞争的特点是特别明显和重要的。
 
而网络效应又可分为直接网络效应和间接网络效应,前者是指同一市场内用户之间的相互依赖性,即同一产品用户的收益随着用户数量的增加而增加;后者是指用户使用一种产品的价值取决于该产品互补品的数量和质量,在互联网平台的场合即是平台一边用户数量的增加可提高平台另一边用户的经济效益,而且,双(多)边市场构成平台经济的固有属性。
 
平台经济的这些特征,一方面使得这个领域的反垄断显得更为重要和迫切,以便有效抑制平台企业的垄断行为,防止资本的无序扩张;另一方面也使得这个领域的反垄断面临着更为复杂的情况,从相关市场界定、市场支配地位认定到滥用行为的构成和抗辩理由等方面都受到挑战。
 
例如与传统企业不同的是,平台可能与多类用户进行交互,因此在界定相关市场中,一个重要的问题就是究竟是要根据不同的用户分别界定相关市场,还是只界定一个相关市场,而这需要区分具体案例中是企业与企业的关系,还是市场与市场的关系。
 
又如,互联网平台具有用户多归属性以及交叉补贴等特点,分析评价平台经济领域的价格歧视、掠夺性定价和搭售等滥用市场支配地位行为,也不能直接套用传统的反垄断分析方法。
 
面对平台经济领域的新特点及其给反垄断规制带来的现实挑战,反垄断理论和实践需要做出及时的回应和必要的变革,以适应实际需要。
 
综合来看,平台经济领域反垄断的现实挑战来自多个方面。
 
首先是理论上的挑战。反垄断法的传统理论对创新的直接关注不足,如果反垄断法仍固守在静态环境中分析研判短期价格所衡量的消费者福利标准,则无法关注到市场中的动态竞争过程,也无法评估平台企业的竞争行为对创新造成的影响。
 
其次是制度上的挑战。借助于互联网平台的新商业模式和新兴数字技术的创新应用,垄断行为的形式和内容都发生了重大变化,这对反垄断法的主要实体制度都造成了冲击,如何规制平台经济领域的新型垄断行为,是立法者、执法者和司法者都无法回避的难题。
 

再次是实践上的挑战。在算法、人工智能和大数据的辅助下,互联网平台企业的经营行为缺乏透明度,客观上加大了监管和执法的难度。

 

尽管反垄断执法机构发现了违法行为的线索,但有效的执法通常需要对平台长期积累的海量数据进行竞争评估,这可能会消耗大量调查时间和精力,无法及时干预扭曲市场竞争和损害消费者利益的垄断行为。目前的反垄断执法机构面临知识更新有限、执法工具落后、人才队伍不足的问题,尚不足以应对这些挑战。

 

 

平台经济反垄断工作如何完善

 

平台经济领域的反垄断不仅涉及法律技术层面的问题,还涉及从制度供给到资源保障等一系列问题。
 

首先,要进一步加强反垄断制度体系建设。建议尽快修改完善反垄断法,明确体现强化反垄断的各项原则和规则,完善垄断行为认定规则。同时,健全反垄断配套立法体系,针对性完善相关制度规则和指南,特别是细化涉及平台垄断行为的相关认定规则,建立公开公正透明的反垄断监管规则,强化反垄断执法的法治保障,为市场主体提供清晰明确的行为指引。

 

其次,要进一步强化平台经济领域的反垄断监管执法。平台作为要素流通和资源配置的重要节点,理应发挥畅通国民经济循环、促进中小企业协同发展、便利人民生活、繁荣市场经济的重要作用,而不应实施垄断行为损害其他企业和消费者利益。针对目前平台垄断行为比较突出的情况,需要持续性、常态化强化反垄断监管执法,加大执法力度,促进平台企业在公平竞争中创新发展,提升我国平台经济的整体竞争力。
 
再次,要进一步提升反垄断监管效能。目前我国反垄断执法力量不足的问题十分突出。要进一步完善反垄断体制机制,充实反垄断监管力量,强化反垄断执法的技术支撑,形成一支高素质、专业化的反垄断执法队伍。要加快建立全方位、多层次、立体化反垄断监管体系,实现事前事中事后全链条全领域监管,以高效监管促进平台经济的高质量发展。

 

最后,要进一步培育公平竞争文化和引导企业主动合规。在加强反垄断执法的同时,要发挥典型案件示范警示作用,加强反垄断宣传倡导,增强各类平台企业的公平竞争法律意识,积极主动地进行反垄断合规,引导全社会形成崇尚、保护和促进公平竞争的市场环境,构建企业合规、行业自律、政府监管、社会监督的良好格局。

 

网络平台企业要认识到反垄断合规重要性

 

在当前反垄断执法的常态化、严厉化和全球化趋势日益凸显的背景下,平台企业必须充分认识到以往那种野蛮生长已难以为继,必须走公平竞争之路。
 
对于平台企业来说,原有的经营模式和具体市场行为肯定会受到一定的冲击,短期内会面临不适应和业绩下滑的挑战,因此,如何结合自身特点构建有效的竞争合规,真正发挥自我治理和自我规制的作用,是当前需要重点研究和解决的问题。
 
实际上,随着反垄断执法力度的加大,越来越多的平台企业已经认识到反垄断合规的重要性。除了相关反垄断执法机构发布相关的合规指引,为推动平台经济规范健康持续发展,完善企业内部合规控制制度,加强平台企业反垄断监管,包括平台企业、科研院校、智库单位、新闻媒体等40余家机构代表近期共同发起“平台经济领域竞争合规管理团体标准”立项,相关平台企业正在参与竞争合规管理团体标准的起草工作。
 
通过标准来解决社会经济中的一些问题已成为国际共识。国内平台企业有很多在实践基础上总结出的案例经验,国际上也有很多比较完善的反垄断合规做法,在充分调研的基础上,可以制定出符合中国平台经济发展的通用标准。
 

平台企业共同参与制定并实施这种既具有软法的属性也具有技术性属性的团体标准,有利于平台企业把握好创新与竞争、安全与发展的平衡,也有利于帮助平台企业全面自查和规避竞争法律方面的风险,探索出一条守住法律底线、营造良好生态、符合中国特色的互联网平台竞争合规的创新发展之路。 

 

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