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中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2024）最高法知行终199号
上诉人（一审起诉人）：江苏土投网络有限公司。住所地：江苏省启东市。
法定代表人：施某某，该公司执行董事。
上诉人（一审起诉人）：土某有限公司。住所地：江苏省启东市。
法定代表人：施某某，该公司执行董事。
上诉人江苏土某网络有限公司（以下简称土某网络公司）、土某有限公司（以下简称土某公司）因滥用行政权力排除、限制竞争案，不服江苏省苏州市中级人民法院（以下简称一审法院）于2023年8月16日作出的（2023）苏05行初41号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2024年3月26日立案后依法组成合议庭，对本案进行了审查。
土某网络公司、土某公司于2023年8月8日向一审法院起诉，请求：1.确认南通市自然资源和规划局持续性不依法发布信息，未将年度建设用地供应总量、结构、时序、地块、用途在政府网站上公布、未将国有土地使用权出让计划及细化的地段、地块信息同时在中国某某市场网(www.****china.com)上公布的滥用行政权力排除、限制竞争行为违法；2.确认南通市自然资源和规划局持续性不依法发布信息，不公布国有土地使用权出让计划、细化的地段、地块信息，同时不公布亦不明确用地者及意向用地者申请用地的途径和方式，不公开接受用地申请的滥用行政权力排除、限制竞争行为违法；3.确认南通市自然资源和规划局持续性不依法发布信息，导致土某网络公司、土某公司及意向用地者无法根据该局公布的国有土地使用权出让计划、细化的地段、地块信息以及自身用地需求，向市、县国土资源管理部门提出用地申请的滥用行政权力排除、限制竞争行为违法；4.确认南通市自然资源和规划局通过持续性不依法发布信息，妨碍土某网络公司、土某公司的知识产权、土地管理业务、房地产开发和土地投资业务、科学研究和技术服务业务、电信业务进入相关市场，或者对土某网络公司、土某公司的知识产权、土地管理业务、房地产开发和土地投资业务、科学研究和技术服务业务、电信业务实行不平等待遇排除、限制竞争的行为违法；5.确认南通市自然资源和规划局不依照法定权限和程序制定并公开发布科技创新产品、服务首次投放市场的申请途径和方式的规范性文件信息，在土某网络公司、土某公司通知政府购买科技创新产品、服务后，南通市自然资源和规划局不依法率先购买土某网络公司、土某公司的科技创新产品、服务之排斥、限制经营者参加招标投标以及其他经营活动的其他行为违法；6.判令南通市自然资源和规划局赔偿给土某网络公司、土某公司财产权造成的实际损失120亿元（预估）。事实和理由：土地投资是以土地为载体或以土地为投资对象，通过对土地进行开发，促进土地增值，从而获得投资收益的经营活动，该经营活动属于不动产投资，具有位置固定、投资额较大、资金占用时间长、增值明显等特性。施某某于2017年11月注册成立以科学研究、技术服务研究和试验发展为业的土某网络公司。土某网络公司作为全国首家主营“互联网+土地管理业”的全国性土地投资交易平台公司，全中国960万平方公里土地都属于土某平台创新土地管理服务的范围。土某网络公司从2017年开始，分别申请了“土某网”“土某”“TUTOU”等第32类商标，还申请了外观设计、实用新型、发明等三类专利。施某某另于2018年4月注册成立以土地管理服务、房地产开发和土地投资为业的土某公司。施某某还创建了土某平台，该平台于2019年8月取得国家工业和信息化部颁发的增值电信业务经营许可证，获准经营在线数据处理、交易处理及信息服务等业务，相关资质在www.tutou.vip帮助中心上均有公布。土某平台每五年拟为全国节省12000亿元成本，拟为国人人均节约70年时间。土某平台的创建，使全国乃至全球用户足不出户就可以在土某平台上选址用地建设和投资。土某网络公司、土某公司的研发团队所推出的包括28种语种的网站、安卓版和苹果版APP、小程序、服务号在多个应用商店上架，“点点数据”服务号显示土某平台的安装用户量已经超过7万人，由此证明土某平台交易功能正常且资质齐全，理应获得实际收益。土某网络公司、土某公司成立至今，创始人施某某付出了巨大的心血和精力，为该两公司投入高达亿元的无形资产，并搭建起融合无形资产、土地、理念、商标、商号、域名、专利、软件著作权、产品、服务、行业市场、智慧于一体的平台。土某网络公司、土某公司的创立和土某平台的创建，不仅重构了全球房地产开发和土地投资市场，而且重构了土地管理服务市场，故土某网络公司、土某公司享有的合法权益依法应受保护。南通市自然资源和规划局滥用行政权力排除、限制土某网络公司、土某公司参与竞争，妨碍土某网络公司、土某公司行使知识产权，由此给两公司造成的损失依法应予赔偿。南通市自然资源和规划局的不作为，表面上看是不依法履行行政机关法定职责，究其实质则是滥用行政权力排除、限制竞争。滥用行政权力排除、限制竞争同样涉及相关市场认定、竞争损害分析等反垄断法上具有普遍意义的法律问题，且垄断行政案件的案由就包括滥用行政权力排除、限制竞争。因此，法院应当将本案作为“滥用行政权力排除、限制竞争”登记立案。综上所述，土某网络公司、土某公司请求依法判如所请。
一审法院经审查认为：《中华人民共和国反垄断法》（以下简称反垄断法）第三条规定的垄断行为包括经营者达成垄断协议、经营者滥用市场支配地位、具有或者可能具有排除、限制竞争效果的经营者集中。《最高人民法院关于第一审知识产权民事、行政案件管辖的若干规定》（以下简称知识产权民事行政案件管辖规定）第一条第一款规定：“发明专利、实用新型专利、植物新品种、集成电路布图设计、技术秘密、计算机软件的权属、侵权纠纷以及垄断纠纷第一审民事、行政案件由知识产权法院，省、自治区、直辖市人民政府所在地的中级人民法院和最高人民法院确定的中级人民法院管辖。”从土某网络公司、土某公司提出的诉讼请求来看，并不符合上述应当由一审法院管辖的垄断纠纷行政案件的立案条件，故一审法院对本案不具有管辖权。一审法院为此已多次向起诉人土某网络公司、土某公司作出释明，但土某网络公司、土某公司仍坚持起诉。
一审法院依照《中华人民共和国反垄断法》第三条，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项、第五十一条第二款之规定，于2023年8月16日作出（2023）苏05行初41号行政裁定：“对江苏土某网络有限公司、土某有限公司的起诉，本院不予立案。”
土某网络公司、土某公司上诉请求：撤销一审裁定；指令一审法院一次性书面告知土某网络公司、土某公司在指定期限内补正，并指令一审法院依法立案。事实和理由：（一）一审法院将本案案由确定为“确认行政行为违法”，显属错误。本案是针对南通市自然资源和规划局滥用行政权力排除、限制竞争的行为提起诉讼，而不是针对其他经营者实施的垄断行为提起诉讼，故本案不应当根据反垄断法第三条的规定确定案由，而应当根据《最高人民法院关于增加部分行政案件案由的通知》中关于“二、涉及垄断的行政案件”在第42“其他行政管理”部分新增的7个子案由之一“滥用行政权力排除、限制竞争”确定案由。（二）一审法院认为其对本案不具有管辖权，显属错误。如前所述，在明确了本案的案由应确定为“滥用行政权力排除、限制竞争”后，根据知识产权民事行政案件管辖规定第一条的规定，一审法院对本案具有管辖权。一审法院认为其对本案不具有管辖权，该认定明显有悖于上述司法解释针对第一审知识产权行政案件管辖的相关规定，属于违法不立案。（三）本案不能适用《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》。土某网络公司、土某公司在本案的起诉，主要是认为南通市自然资源和规划局违反了反垄断法第四十条、第四十一条、第四十二条及《制止滥用行政权力排除、限制竞争行为规定》第七条的规定。反垄断法第四十二条所规定的“不依法发布信息”，是指法律规定“公布”的信息，而本案并不涉及法律规定“公开”的信息。（四）土某网络公司、土某公司的起诉符合行政诉讼立案条件。南通市自然资源和规划局针对土某网络公司、土某公司实施的被诉行政行为，不仅对两公司产生了排除、限制竞争的效果，而且给两公司造成了重大损失。土某网络公司、土某公司遭受的损失与南通市自然资源和规划局实施的滥用行政权力排除、限制竞争行为存在法律上的利害关系和因果关系，因此，两公司在本案中的诉讼请求和事实理由均是明确的，本案完全符合受理立案的法定条件。（五）一审法院向土某网络公司、土某公司送达的所谓“释明函”，系对土某网络公司、土某公司在本案中起诉主张的错误理解，有违程序正义。即使一审法院认为土某网络公司、土某公司的诉讼请求不明确、事实理由含糊不清或自相矛盾，也应当一次性书面告知土某网络公司、土某公司在指定期限内补正。但是，土某网络公司、土某公司于2023年8月15日收到一审法院释明函，该函仅载明“经审查，你公司所提诉讼请求中指向为南通市自然资源和规划局、启东市自然资源和规划局、海安市自然资源和规划局、如皋市自然资源和规划局、如东县自然资源和规划局不依法发布信息，不属于本院管辖的垄断纠纷行政案件。”一审法院的释明内容明显不符合《最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定》第七条的规定，侵犯了土某网络公司、土某公司享有的知情和补正之合法权益，应予纠正。
本院认为：根据土某网络公司、土某公司在本案中指称的被诉行政行为，本案二审争议焦点是：（一）本案案由应如何确定，一审法院对本案是否具有管辖权；（二）土某网络公司和土某公司在本案的起诉是否符合法定条件。
（一）关于本案案由应如何确定及一审法院对本案是否具有管辖权
首先，关于本案案由的确定。行政案件案由是行政案件名称的核心组成部分，起到明确被诉对象、区分案件性质、提示法律适用、引导当事人正确行使诉讼权利等作用。我国于2007年制定反垄断法，并于2022年对反垄断法进行了修正。无论是2007年制定的反垄断法，还是2022年修正的反垄断法，都明确将行政性垄断行为作为被规制的对象，并以名称为“滥用行政权力排除、限制竞争”的专章加以规定。对经营者实施的经济垄断行为和行政机关、法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织实施的行政垄断行为一并加以规制，是我国反垄断立法的显著特色之一。根据自2019年11月22日起施行的《最高人民法院关于增加部分行政案件案由的通知》（法〔2019〕261号）的相关规定，涉及垄断的行政案件在第42“其他行政管理”部分新增7个子案由，其中一个子案由为“滥用行政权力排除、限制竞争”。故“滥用行政权力排除、限制竞争”属于涉及垄断的行政案件类型之一。人民法院在立案阶段，可以根据起诉状所列被诉行政行为确定初步案由。本案中，根据土某网络公司和土某公司在起诉状中主张的起诉请求及依据的事实和理由，土某网络公司和土某公司主要是认为南通市自然资源和规划局的持续性不作为对该两公司已经造成排除、限制竞争的效果，并指称南通市自然资源和规划局的被诉行政行为构成滥用行政权力排除、限制竞争。因此，本案的案由应当确定为“滥用行政权力排除、限制竞争”，一审法院在一审裁定中将本案案由确定为“确认行政行为违法”确有不当，本院予以纠正。
其次，关于一审法院对本案是否具有管辖权。根据知识产权民事行政案件管辖规定第一条第一款的规定，发明专利、实用新型专利、植物新品种、集成电路布图设计、技术秘密、计算机软件的权属、侵权纠纷以及垄断纠纷第一审民事、行政案件由知识产权法院，省、自治区、直辖市人民政府所在地的中级人民法院和最高人民法院确定的中级人民法院管辖。根据《最高人民法院关于同意江苏省无锡市中级人民法院内设知识产权专门审判机构并调整江苏省苏州市中级人民法院管辖范围的批复》的规定，发生在苏州市、常州市、南通市辖区内的垄断纠纷第一审知识产权行政案件由苏州市中级人民法院管辖。前已述及，“滥用行政权力排除、限制竞争”属于涉及垄断的行政案件类型之一。土某网络公司和土某公司在本案中起诉的行政机关是南通市自然资源和规划局，指称的被诉行政行为是南通市自然资源和规划局滥用行政权力排除、限制竞争。因此，苏州市中级人民法院对本案具有管辖权。一审法院仅根据反垄断法第三条规定的经营者实施的三类垄断行为，即认为其对本案不具有管辖权，该认定确有不当，本院亦予以纠正。
（二）关于土某网络公司和土某公司在本案的起诉是否符合法定条件
明确了本案的案由以及土某网络公司、土某公司在本案提起的行政诉讼属于一审法院管辖，仅是解决了一审法院对本案诉讼有无管辖权的问题，鉴于土某网络公司和土某公司的上诉请求事项之一为“指令一审法院依法立案”，故本院仍有必要进一步审查判断土某网络公司和土某公司的起诉是否符合法定条件。
行政诉讼法第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”该法第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”该法第五十一条第二款规定：“对当场不能判定是否符合本法规定的起诉条件的，应当接收起诉状，出具注明收到日期的书面凭证，并在七日内决定是否立案。不符合起诉条件的，作出不予立案的裁定。裁定书应当载明不予立案的理由。原告对裁定不服的，可以提起上诉。”因此，判断土某网络公司和土某公司在本案中的起诉是否符合法定条件，重点在于判断该两公司与被诉行政行为是否具有利害关系。
土某网络公司和土某公司在本案中指称的被诉行政行为，主要是指南通市自然资源和规划局持续性不发布相关信息，因该不作为状态持续至2022年修正的反垄断法施行日（2022年8月1日）之后，故本案应当适用2022年修正的反垄断法。适用2022年修正的反垄断法第四十条、第四十一条、第四十二条评价行政机关的行政作为或不作为是否构成滥用行政权力排除、限制竞争，应当判断经营者在参加市场经营活动过程中是否存在被排除、限制竞争之损害后果的事实，且应当是具体、特定的“损害后果”，而不是抽象、笼统的“损害后果”。如果经营者能够提供初步证据证明其在参加具体、特定的市场经营活动过程中，存在被相关行政机关以作为或者不作为的方式排除、限制竞争的事实，则可初步认为该经营者与被诉行政行为具有反垄断法意义上的利害关系，是适格的起诉主体；反之，则应认为该经营者与被诉行政行为不具有反垄断法意义上的利害关系，不是适格的起诉主体。
2022年修正的反垄断法第四十条规定：“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，通过与经营者签订合作协议、备忘录等方式，妨碍其他经营者进入相关市场或者对其他经营者实行不平等待遇，排除、限制竞争。”该法第四十一条规定：“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，实施下列行为，妨碍商品在地区之间的自由流通：（一）对外地商品设定歧视性收费项目、实行歧视性收费标准，或者规定歧视性价格；（二）对外地商品规定与本地同类商品不同的技术要求、检验标准，或者对外地商品采取重复检验、重复认证等歧视性技术措施，限制外地商品进入本地市场；（三）采取专门针对外地商品的行政许可，限制外地商品进入本地市场；（四）设置关卡或者采取其他手段，阻碍外地商品进入或者本地商品运出；（五）妨碍商品在地区之间自由流通的其他行为。”该法第四十二条规定：“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，以设定歧视性资质要求、评审标准或者不依法发布信息等方式，排斥或者限制经营者参加招标投标以及其他经营活动。”根据上述规定可知，认定行政机关的行政作为或不作为构成反垄断法意义上的“滥用行政权力排除、限制竞争”，要求该行政作为或不作为提高了相关市场经营者进入相关市场参与竞争的条件或难度，或者实质或变相剥夺、限制相关市场经营者参与相关市场竞争的机会或信息知情权，由此导致相关市场经营者未能及时有效参与相关市场的竞争活动，进而对相关市场经营者产生被排除、限制竞争的后果。土某网络公司和土某公司在本案中指称的被诉行政行为并不限于特定交易、特定地段、特定地块的信息发布，而是指南通市自然资源和规划局持续性不依法发布信息的不作为。同时，土某网络公司和土某公司亦没有进一步举证证明或说明，本案中存在土某网络公司和土某公司的竞争对手从南通市自然资源和规划局获取了与土地用地需求相关的信息，而该两公司未能得到同等公平待遇，从而导致该两公司的竞争对手获得了不公平的竞争优势或者交易机会、条件的情况。因此，至少从目前的在案证据来看，既无从反映本案被诉行政机关在信息发布环节故意偏袒土某网络公司和土某公司的竞争对手，对该两公司有意设置相较于其竞争对手门槛更高的信息获取条件，导致该两公司因未能及时获得或无法充分获得有效信息而在竞争过程中处于不利地位，也无从看出本案被诉行政机关在信息发布环节故意针对包括土某网络公司和土某公司在内的经营者实施相关信息封锁或屏蔽，导致包括该两公司在内的经营者因未能获知相关信息而失去在特定交易项目上开展公平竞争的机会。在土某网络公司和土某公司未能针对特定、具体的交易活动说明被诉行政机关未依法发布信息或故意针对该两公司不发布信息的情况下，对该两公司因受到行政机关滥用行政权力而被排除、限制竞争的主张，自然无从进行分析判断。因土某网络公司和土某公司在本案中无法初步证明在参加具体、特定的市场经营活动过程中存在被相关行政机关以作为或者不作为的方式排除、限制竞争的事实，故应认为该两公司与被诉行政行为即“南通市自然资源和规划局持续不发布相关信息”之间不存在反垄断法意义上的利害关系，不是本案适格的起诉主体。因此，土某网络公司和土某公司在本案的起诉不符合法定条件。
综上所述，土某网络公司和土某公司的上诉请求不能成立。一审法院适用法律虽有不当，但处理结果正确，本院予以维持。参照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项，并依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十五条之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 余晓汉
审 判 员 欧宏伟
审 判 员 曹慧敏
二〇二四年四月十五日
法官助理 张**
书 记 员 艾小妍
书 记 员 魏 然
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