案例2.审查纠正有关地方性法规、地方政府规章要求外地网约车平台公司在当地设立分支机构的规定

      审查要旨：地方性法规、地方政府规章要求外地网约车平台公司在当地设立分支机构的规定，不符合党中央关于建设全国统一大市场、清理涉企法规政策的要求和精神，不符合国务院《公平竞争审查条例》等上位法有关规定，属于不合理、不必要措施，应当予以纠正。

      为贯彻落实党中央关于当前经济形势和经济工作的有关分析部署精神，根据党中央关于开展涉及不平等对待企业法律法规政策清理工作要求，2024年10月，全国人大常委会法制工作委员会对现行有效地方性法规、地方政府规章中关于要求外地网约车平台公司在当地设立分支机构的规定开展了专项审查。经梳理，共有3件地方性法规和2件地方政府规章存在“申请从事网约车经营的，应当在本市设立分支机构”的规定。

      为做好审查工作，全国人大常委会法制工作委员会就地方性法规、地方政府规章中关于要求外地网约车平台公司在当地设立分支机构的问题，与交通运输部、司法部座谈沟通。

      有的部门提出，国务院《优化营商环境条例》第二十条规定：“国家持续放宽市场准入，并实行全国统一的市场准入负面清单制度。市场准入负面清单以外的领域，各类市场主体均可以依法平等进入。”网约车管理不属于市场准入负面清单管理范围，应当按照党中央、国务院关于构建全国统一大市场的政策精神充分实行公平竞争。根据党中央关于开展涉及不平等对待企业法律法规政策清理工作要求，地方性法规、地方政府规章中关于要求外地网约车平台公司在当地设立分支机构方可从事经营活动的规定，应当予以清理。

      有的部门提出，2016年7月国务院办公厅《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》中规定，“出租汽车服务主要包括巡游、网络预约等方式”，“网约车平台公司是运输服务的提供者，应具备线上线下服务能力”。同月，交通运输部、工业和信息化部等联合印发《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》，其中第五条规定：“申请从事网约车经营的，应当具备线上线下服务能力，符合下列条件：……（五）在服务所在地有相应服务机构及服务能力。”从上述规定看，国家层面并未要求网约车平台公司在服务所在地设立分支机构。地方要求外地网约车平台公司在当地设立分支机构，一方面是考虑到地方有关部门对网约车行业监管的需求，另一方面是考虑到网约车公司需要履行对司机管理、培训等方面义务。根据党中央、国务院关于构建全国统一大市场的政策精神，以及网约车行业未来的发展趋势，各地不宜要求外地网约车平台公司在当地设立分支机构，而应当由网约车平台公司根据自身经营发展需要决定是否设置。

      综合各方意见和有关情况，全国人大常委会法制工作委员会审查研究认为：

      第一，地方性法规、地方政府规章要求外地网约车平台公司在当地设立分支机构的规定，不符合党中央关于建设全国统一大市场、清理涉及不平等对待企业法律法规政策的要求和精神，不符合有关行政法规的规定。2022年3月印发的《中共中央、国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》第二十五条规定：“不得以备案、注册、年检、认定、认证、指定、要求设立分公司等形式设定或者变相设定准入障碍。”2024年3月，党中央专门部署开展涉及不平等对待企业法律法规政策清理工作，着力破除制约企业发展的制度障碍。国务院《公平竞争审查条例》第九条规定：“起草单位起草的政策措施，不得含有下列限制商品、要素自由流动的内容：……（二）排斥、限制、强制或者变相强制外地经营者在本地投资经营或者设立分支机构。”地方性法规、地方政府规章中关于要求外地网约车平台公司在当地设立分支机构方可从事经营活动的规定，不符合党中央关于建设全国统一大市场、清理涉及不平等对待企业法律法规政策的要求和精神，不符合国务院《公平竞争审查条例》的有关规定，增加了企业负担，属于不合理、不必要措施。

      第二，地方性法规、地方政府规章要求外地网约车平台公司在当地设立分支机构的规定，与国务院办公厅《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》，以及交通运输部、工业和信息化部等联合印发的《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》的相关要求不一致。《指导意见》第四条第九项规定，网约车平台公司要“保障运营安全和乘客合法权益”。《暂行办法》第十八条规定：“网约车平台公司应当维护和保障驾驶员合法权益，开展有关法律法规、职业道德、服务规范、安全运营等方面的岗前培训和日常教育。”因此，《指导意见》和《暂行办法》均规定，网约车平台公司应当“具备线上线下服务能力”，以及“在服务所在地有相应服务机构”，是从加强自身管理、提升服务水平的角度提出要求，并未要求网约车平台公司在服务所在地设立分支机构。

      2024年11月，全国人大常委会法制工作委员会向有关地方人大常委会发函提出书面审查意见，要求其根据党中央有关精神和上位法规定抓紧对有关地方性法规作出修改。同时，根据立法法、全国人大常委会关于完善和加强备案审查制度的决定，将有关地方政府规章移送负有监督责任的部门督促纠正。有关地方性法规、地方政府规章制定机关均同意对有关规定尽快作出修改并书面提出明确处理意见和修改时限。

案例3.审查纠正有关地方性法规关于出租汽车驾驶员应当具有本地户籍的规定

      审查要旨：地方性法规将具有本地户籍作为在本地从事出租汽车司机职业准入条件的规定，不符合党中央关于“引导劳动力要素合理畅通有序流动”、“营造公平就业环境，依法纠正身份、性别等就业歧视现象，保证城乡劳动者享有平等就业权利”的改革要求，应当予以纠正。

      2020年9月，全国人大常委会法制工作委员会收到全国人大代表对五个城市出租汽车管理条例中关于从事客运出租汽车经营服务的驾驶员应当具有本市户籍的规定提出的审查建议。审查建议提出，五个城市地方性法规以本地户籍作为出租汽车驾驶员准入门槛，构成就业歧视，阻碍了出租汽车行业“稳就业”功能的实现，建议审查。

      审查过程中，全国人大常委会法制工作委员会依据立法法等有关法律的规定，就地方性法规相关规定的制定背景、主要考虑和实施情况请有关地方人大常委会说明情况、提出意见。全国人大常委会法制工作委员会法规备案审查室征求了委内相关室的意见。

      综合各方意见，全国人大常委会法制工作委员会审查认为，随着经济社会发展，党中央对户籍制度改革和营造公平就业环境作出了明确部署，2020年3月，《中共中央、国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》中提出，“引导劳动力要素合理畅通有序流动”、“营造公平就业环境，依法纠正身份、性别等就业歧视现象，保障城乡劳动者享有平等就业权利”。五个城市地方性法规中规定驾驶员户籍条件已不符合党中央当前的改革精神，应结合其本地实际情况适时修改完善或者作出符合中央精神的解释和安排。地方性法规制定机关在引导劳动力要素合理畅通有序流动的同时，也要注意督促政府部门、有关社会组织、出租车运营公司、互联网平台等加强安全管理，注重预防危及乘客和驾驶员人身财产安全事件的发生。

      需要说明的是，我国户籍制度经历了长期发展并不断完善的过程，对各地开展城市管理、提供公共服务发挥了积极作用。考虑到全国各地地域情况、发展水平、社会管理需求等存在较大差异，一些地方根据户籍相关规定适度控制人口规模，保障实现人口有序流动和社会安定，具有一定合理性。出租汽车管理属于地方性事务，地方性法规可以对出租车驾驶员的条件作出规定。随着经济社会发展，党中央对户籍制度改革和营造公平就业环境作出了明确部署和要求，明确提出“放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制，试行以经常居住地登记户口制度”，“营造公平就业环境，依法纠正身份、性别等就业歧视现象，保障城乡劳动者享有平等就业权利”。这些部署和要求，体现了宪法第三十三条第二款关于“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”规定的时代内涵与精神。对于出租车驾驶员户籍问题，随着经济社会不断发展，城市管理水平不断提高，特别是互联网、智能手机快速普及，地图软件越来越精确，导航功能越来越智能，打车软件越来越便利，外地户籍出租车驾驶员完全可以在现代技术的辅助下完成本地客运工作。当前，我国的城市发展在客观上具备了适时修改完善相关地方性法规、作出符合党中央当前改革精神的规定和安排的现实条件。

      2021年1月，全国人大常委会法制工作委员会向五个设区的市人大常委会发函，要求制定机关结合本地实际情况适时修改完善相关规定。2022年，五个城市完成了相关规定的修改工作。2022年8月，又有学者对其他九个城市出租汽车管理条例中出租汽车驾驶员户籍限制的有关规定提出审查建议。全国人大常委会法制工作委员会对此作了认真研究，并向九个地方人大常委会发函，要求其说明实际做法、立法考虑和后续工作安排，并督促这些地方参照已有审查意见抓紧修改相关规定。

      为了更好地推动解决这一问题，全国人大常委会法制工作委员会在2023年备案审查工作情况的报告中提出，“我们发现以前法工委审查意见要求纠正的地方性法规将‘按时交纳物业服务费’作为小区业主参选业主委员会成员的条件、将具有本地户籍或者居住证作为出租车驾驶员准入的条件等问题，还有一些地方存在类似问题，我们继续督促有关制定机关及时完成修改工作”。在2024年备案审查工作情况的报告中进一步提出，“对于之前已经明确提出审查意见的问题，如将‘按时交纳物业服务费’作为业主参选业主委员会成员条件、将具有本地户籍或者居住证作为出租车驾驶员准入条件等，督促有关制定机关修改有关地方性法规的规定。”并在实际工作中持续督促和推动有关地方修改相关规定。

来源：中国人大网